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Schlagwort: Versammlungsfreiheit

  • Noch einmal zur Versammlungsfreiheit

    Noch einmal zur Versammlungsfreiheit

    Im Anschluss an meine Kolumne von Montag ist es bei Facebook zu einigen heftigen Reaktionen gekommen. Es scheint mir sinnvoll, ein paar Dinge zu erläutern.

    „Jedermannsrecht“ und „Deutschenrecht“

    So wurde etwa darauf hingewiesen, dass doch in den Versammlungsgesetzen von Bund und Ländern die Versammlungsfreiheit als Jedermannsrecht, also auch als Recht von Ausländern, die sich in Deutschland aufhalten, ausgestaltet ist. Zwar, so wird da gesagt, steht im Grundgesetz, dass „Alle Deutschen“ das Recht haben, sich zu versammeln, aber die Versammlungsgesetze (ich werde mich im Weiteren nur auf das Versammlungsgesetz des Bundes beziehen, welches in den Bundesländern angewandt wird, die keine eigenen Versammlungsgesetze haben) erweitern dies eben auf „Jedermann“, also auch auf Ausländer. Das ist richtig, war aber nicht mein Thema. Genauer, es ging ja darum, was aus dem Grundgesetz folgt, weil die Versammlungsgesetze ja jederzeit von den Landesparlamenten oder dem Bundestag geändert werden könnten, das Grundgesetz aber nicht so einfach geändert werden kann. Und nach dem Grundgesetz ist die Versammlungsfreiheit eben ein sogenanntes „Deutschenrecht“.

    Das führt auch dazu, dass Ausländer, denen etwa von den Behörden oder von der Polizei Beschränkungen bei der Ausübung der Versammlungsfreiheit auferlegt werden, eben nicht bis zum Bundesverfassungsgericht gehen können, um dieses Recht einzuklagen.

    Auch Kommentatoren, die das bedauern, weil sie die Versammlungsfreiheit für ein grundlegendes Menschenrecht halten, sehen diese Tatsache sehr klar. So schrieb Hartmut Vogel schon 1968 in einem Aufsatz (APuZ 26/1968), der heute noch von der Bundeszentrale für politische Bildung bereitgestellt wird:

    „Der Ausländer kann sich aber bei einem Verstoß gegen sein Versammlungsrecht nicht auf das Grundgesetz berufen und auch keine Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung der Menschenrechtskonvention erheben, wie das Bundesverfassungsgericht einmal allgemein entschieden hat.“

    Das liegt daran, dass das Bundesverfassungsgericht nach Artikel 94(1) Ziffer 4a

    über Verfassungsbeschwerden, die von jedermann mit der Behauptung erhoben werden können, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte oder in einem seiner in Artikel 20 Absatz 4, 33, 38, 101, 103 und 104 enthaltenen Rechte verletzt zu sein

    entscheidet. Es kann also zwar Jedermann Verfassungsbeschwerde erheben, aber eben nur bezogen auf „seine Grundrechte“, und für Ausländer gehören diejenigen Grundrechte, die für „alle Deutschen“ definiert sind, nicht dazu. Sie können also wegen der Verletzung ihrer Versammlungsfreiheit genauso wenig vors Bundesverfassungsgericht ziehen wie wegen der Verletzung der Berufsfreiheit nach Artikel 12 oder der Freizügigkeit im Bundesgebiet nach Artikel 11.

    Natürlich heißt das nicht, dass das Grundgesetz es verbieten würde, dass Ausländer sich versammeln. Ihre Versammlungen oder ihre Teilnahme an Versammlungen sind aber zunächst nicht besonders durch das Grundgesetz geschützt. Auch die Versammlungsfreiheit ist ja ein Abwehrrecht gegen den Staat. Der Staat kann also bei einer Versammlung von Ausländern oder bei der Teilnahme von Ausländern wesentlich ungehinderter eingreifen als bei einer Versammlung von Personen, die Deutsche im Sinne des Grundgesetzes sind.

    Nehmen wir z.B. an, die Versammlung würde nach §5 Versammlungsgesetz verboten, weil „Tatsachen festgestellt sind, aus denen sich ergibt, daß der Veranstalter oder sein Anhang einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf der Versammlung anstreben“. Der Veranstalter klagt dagegen durch die Instanzen, die aber das Verbot bestätigen. Wenn der Veranstalter ein deutscher Staatsbürger ist, dann kann er am Ende vors Bundesverfassungsgericht gehen und dort die Verletzung seiner Versammlungsfreiheit geltend machen. Ist er es nicht (und ist er auch kein ausländischer EU-Bürger, dazu im letzten Abschnitt), sind seine Aussichten, dass seine Verfassungsbeschwerde überhaupt angenommen wird, gering.

    Entsprechendes gilt, wenn die Polizei die Versammlung nach §13(1) auflöst, weil sie „einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf nimmt“ oder wenn die Polizei entscheidet, nach §18(3) des Versammlungsgesetzes Teilnehmer wegen gröblicher Störung der Ordnung von der Versammlung auszuschließen.

    Die Beispiele zeigen, dass das Versammlungsgesetz eine Reihe von Gründen für Verbote, Auflagen und Ausschlüsse nennt, bei denen man sehr unterschiedlicher Meinung sein kann, ob sie in einer konkreten Situation zutreffen. Darüber haben dann Gerichte zu entscheiden – der Weg zum Bundesverfassungsgericht wegen der Verletzung der Versammlungsfreiheit steht aber nicht jedem offen. Die deutschen Staatsbürger können sich unmittelbar auf Art. 8 GG berufen, die ausländischen nicht.

    Das gilt auch für die Auflage, auf Demonstrationen nur bestimmte Sprachen zu verwenden. Vor einem Jahr hatte die Polizei in Berlin verfügt, dass auf einer propalästinensischen Demonstration nur die deutsche und die englische Sprache verwendet werden dürfen. Sie bezog sich auf die ihrer Ansicht nach gegebene unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit nach §14(1) des Versammlungsfreiheitsgesetzes von Berlin. Das Verwaltungsgericht Berlin gab der Polizei Recht. In den Medien wurde das viel kritisiert, von taz bis FAZ. Interessant ist die verfassungsrechtliche Argumentation. Tabea Nalik schreibt auf lto.de zwar, „Die Beschränkung greift in erster Linie in die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 Grundgesetz (GG) ein.“ Dann argumentiert sie aber mit der Verletzung der Meinungs- und der Kunstfreiheit. Diese sind bekanntlich keine „Deutschenrechte“ sondern „Jedermannsrechte“.

    Versammlungsfreiheit und Handlungsfreiheit

    Es ist behauptet worden, dass auch Ausländern Versammlungsfreiheit nach dem Grundgesetz zukäme, wenn schon nicht nach Artikel 8, dann eben nach Artikel 2 des Grundgesetzes, dessen Satz 1 lautet:

    Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.

    Artikel 2 ist ein Jedermannsrecht und das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit wird als „Allgemeine Handlungsfreiheit“ interpretiert.

    Nun ist es aber so, dass dieser Artikel überhaupt nur greift, wenn kein Schutzbereich eines anderen Grundrechts betroffen ist, das in einem anderen Artikel des Grundgesetzes geregelt wird. Das ist intuitiv sofort einleuchtend, denn sonst bräuchte es die weiteren Grundrechts-Artikel gar nicht. Man könnte sich, wenn man sich da irgendwo eingeschränkt sähe, immer auf Artikel 2 berufen, der wäre sozusagen ein Joker-Artikel für alle Fälle.

    Auf der Website der Universität Potsdam kann man dazu folgendes lesen:

    In vielen Fällen greift statt des Grundrechts der allgemeinen Handlungsfreiheit ein spezielleres Grundrecht. Wer bestimmte Aktivitäten ausführt, weil dies zur Religionsausübung gehört, ist über Art. 4 GG geschützt. Die Teilnahme und das Organisieren von Versammlungen findet spezielleren Schutz in Art. 8 GG usw. Einzig in den Fällen, wo andere, speziellere Grundrechte nicht einschlägig sind, kann auf Art. 2 I GG zurückgegriffen werden.

    So ist z.B. in Artikel 12(1) GG festgelegt: „Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen.“ Damit ist klar, dass dieses Recht, das natürlich auch von der Allgemeinen Handlungsfreiheit abgedeckt wäre, eben nicht „Jedermann“ garantiert wird, sondern den deutschen Staatsbürgern.

    Artikel 2 ist genau für die Handlungen gedacht, die durch die anderen Grundrechtsartikel nicht erfasst werden. In den verschiedenen Darstellungen zur so genannten „Reiten im Walde“-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts kann man sich das sehr schön ansehen. Verlinkt habe ich eine Analyse, die zeigt, dass man zunächst prüft, ob der Schutzbereich spezieller Grundrechte betroffen ist, und erst wenn das nicht der Fall ist, auf Artikel 2 kommt. Das Gericht ist da zu der Einschätzung gekommen, dass dessen Schutzbereich eröffnet ist.

    Spezialfall EU-Bürger

    Es wurde darauf hingewiesen, dass ausländische EU-Bürger hinsichtlich der Versammlungsfreiheit die gleichen Rechte haben (müssen) wie deutsche Staatsbürger. Dem würde ich nicht widersprechen, es ist allerdings für meine Fragestellung nachrangig. Denn selbstverständlich kann es sein, dass auch ausländische EU-Bürger, wie auch Deutsche, des Arabischen hinreichend mächtig sind, um arabische Losungen zu skandieren. Zugleich trifft aber weiterhin zu, dass man bei Demonstrierenden, die Fahnen mit arabischen Aufschriften schwenken und dabei arabische Losungen rufen, eine Anfangsvermutung haben kann, dass sie eben weder Deutsche noch ausländische EU-Bürger sind.

    Dennoch ist es interessant, sich den Fall der ausländischen EU-Bürger genauer anzusehen, weil er die Problematik, um die es mir geht, nämlich die Frage, für wen die verfassungsmäßig verbürgte Versammlungsfreiheit (abgesehen von Einzelgesetzlichen Regelungen) gilt, noch einmal beleuchtet.

    Im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) heißt es im Artikel 18

    Unbeschadet besonderer Bestimmungen der Verträge ist in ihrem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten.

    An dieser Stelle ist zunächst kurz zu erwähnen, dass das Diskriminierungsverbot des Artikel 3 GG die Staatsbürgerschaft nicht umfasst. Das Bundesverfassungsgericht selbst hat darauf immer wieder hingewiesen, z.B. hier (Rz. 47):

    Die Staatsangehörigkeit wird in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG trotz Ähnlichkeiten und Überschneidungen mit den dort genannten Merkmalen nicht als unzulässiges Differenzierungsmerkmal aufgeführt. Eine Unterscheidung anhand der Staatsangehörigkeit unterliegt darum nicht dem strengen Differenzierungsverbot des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG.

    Das wird im AEUV nun für EU-Bürger aber ausgeschlossen, auch die Staatsbürgerschaft wird innerhalb der EU zum unzulässigen Differenzierungsmerkmal. Somit ist die Existenz spezieller Bürgerrechte für Deutsche im Grundgesetz natürlich zunächst problematisch, da in Artikel 116 sehr klar steht, wer Deutscher im Sinne des Grundgesetzes ist. Damit diskriminieren alle Deutschengrundrechte die Bürger anderer EU-Staaten.

    Auf der schon genannten Website der Uni Potsdam wird das Problem am Beispiel des schon genannten Artikel 12 GG dargestellt:

    Art. 12 I GG umfasst dem persönlichen Schutzbereich nach nur „Deutsche“. Deutsche im Sinne des Grundgesetzes sind gem. Art. 116 GG diejenigen, die die deutsche Staatsbürgerschaft innehaben. Wenn man nicht davon ausgeht, dass man sich aus Gründen des EU-Rechts über den Wortlaut hinwegsetzen darf und diesen so auffasst, dass auch EU-Bürger*innen vom persönlichen Schutzbereich des Art. 12 I GG umfasst sein müssen, können sich Menschen nicht deutscher Staatsangehörigkeit zunächst nicht auf die Berufsfreiheit gem. Art. 12 I GG berufen.

    Als Lösung wird angegeben:

    Da im EU-Recht (Art. 18 AEUV) ein Diskriminierungsverbot aufgrund der Staatsangehörigkeit besteht, wird mitunter wie folgt argumentiert: Zwar ist der Wortlaut von Art. 12 I GG insoweit eindeutig, dass nur Deutsche i.S.d. Art. 116 GG erfasst sein sollen. EU-Bürger*innen den Grundrechtsschutz aber vollständig zu verwehren würde dem EU-Recht seinem Sinn und Zweck nach entgegenstehen. Daher sind EU-Bürger*innen zwar „nur“ über Art. 2 I GG geschützt, ihnen ist aber der gleiche Schutzstandard wie in Art. 12 I GG zu gewähren.

    Interessant ist hier die Formulierung „wird mitunter wie folgt argumentiert“, die darauf hinweist, dass die Experten sich dabei keineswegs einig sind. In dem Text heißt es dazu denn auch, man sei „in der Rechtswissenschaft überwiegend einig, dass Unionsbürgern über Art. 2 I GG der gleiche Schutzstandard zugesprochen werden soll. Im Detail ist dies unter Rechtswissenschaftlern durchaus umstritten“.

    Es zeigt sich, dass es selbst für EU-Bürger nicht ganz einfach ist, ihnen die Grundrechte zu garantieren, die „allen Deutschen“ garantiert werden.

    Im Falle der Versammlungsfreiheit ist zusätzlich aber ein Blick in die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) hilfreich. Hier ist in Artikel 11(1) die Versammlungsfreiheit zunächst als Jedermannsrecht aufgeführt:

    Jede Person hat das Recht, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschließen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten.

    Darüber, ob die EMRK in Deutschland Verfassungsrang hat, ist man sich nicht ganz einig. Den Sachstand kann man auch in einer Ausarbeitung des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages nachlesen, die allerdings versäumt, auf die Auswirkung des Artikel 16 EMRK einzugehen, auf die auch der oben zitierte Hartmut Vogel bereits hingewiesen hat und die für die Beurteilung, ob EU-Bürgern wie auch anderen Ausländern durch Art. 11 EMRK in Deutschland die gleiche Versammlungsfreiheit zusteht wie den deutschen Staatsbürgern, noch zu beachten wäre:

    Die Artikel 10, 11 und 14 sind nicht so auszulegen, als untersagten sie den Hohen Vertragsparteien, die politische Tätigkeit ausländischer Personen zu beschränken.

    Soweit also die Durchführung einer Versammlung oder die Teilnahme daran als politische Tätigkeit aufgefasst wird, kann sie sowohl für EU-Bürger als auch für andere ausländische Bürger beschränkt werden. Damit wäre die Versammlungsfreiheit in Deutschland nach der EMRK ganz nach dem Wortlaut von Artikel 11 GG nur für Deutsche im Sinne des Grundgesetzes zu garantieren.

  • Für wen gilt die Versammlungsfreiheit?

    Für wen gilt die Versammlungsfreiheit?

    Hinweis: Aufgrund der Diskussionen zu dieser Kolumne erschien zwei Tage später eine weitere Kolumne mit einigen Erläuterungen:

    Noch einmal zur Versammlungsfreiheit

    Israelfeindliche Demonstrationen, auf denen in arabischer Sprache Parolen skandiert werden, gemischt mit Sprechchören, die dem früheren DDR-Bürger von staatlich organisierten Kundgebungen vertraut sind, sind in deutschen Städten zum Alltag geworden. Fahnen mit arabischen Schriftzeichen werden geschwenkt. Vor wenigen Monaten noch hörte man in deutscher Sprache gerufene Losungen, die offen zur Vernichtung des israelischen Staats aufriefen. Das ist vorbei. Was da heute gerufen wird, kann man als Passant und wohl auch als Polizist nicht beurteilen, aber die Demonstranten filmen ihre Sprechchöre selbst und stellen sie ins Netz, wohl mit dem Ziel, den Eindruck zu erwecken, dass sie in Deutschland eine starke Basis hätten.

    Sind diese Demonstrationen durch das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit gedeckt, das im Artikel 8 des Grundgesetzes garantiert wird? Nun ist dieses Grundrecht, wie es da steht, ohnehin gefährdet, denn zwar heißt es im Absatz 1:

    Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.

    Aber der zweite Absatz gibt dem Gesetzgeber sogleich einen pauschalen Freibrief zur Einschränkung dieses Rechtes:

    Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden.

    Alle Deutsche

    Bleiben wir aber beim ersten Absatz, denn da steht bereits eine wichtige Einschränkung: da ist von allen Deutschen die Rede. Eigentlich eine Selbstverständlichkeit, denn das Grundgesetz hat sich, ausweislich seiner Präambel, „das Deutsche Volk … gegeben“ und in der Präambel heißt es auch „Damit gilt dieses Grundgesetz für das gesamte Deutsche Volk.“ Die Grundrechte, die es garantiert, gelten damit zunächst einmal nicht für Ausländer.

    Man könnte einwenden, dass der Artikel 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) in seinem ersten Absatz doch „jeder Person“ die Versammlungsfreiheit garantiert. Allerdings schränkt der Absatz 2 das sofort drastisch ein – die EMRK ist ohnehin janusköpfig, sie verkündet in fast jedem Artikel pathetisch ein großes Grundrecht, um dann sogleich auf vielfältige Weise Einschränkungen zu erlauben. Zudem schränkt der Artikel 16 der EMRK sogleich pauschal ein:

    Die Artikel 10, 11 und 14 sind nicht so auszulegen, als untersagten sie den Hohen Vertragsparteien, die politische Tätigkeit ausländischer Personen zu beschränken.

    Mit anderen Worten, die Einschränkung der Versammlungsfreiheit in Deutschland auf „alle Deutschen“ wird durch die EMRK keineswegs aufgehoben.

    Der Zweck der Versammlungsfreiheit

    Der Sinn der grundgesetzlichen Einschränkung der Versammlungsfreiheit auf „alle Deutschen“ ist auch leicht verständlich. Versammlungen sind eine der wenigen Möglichkeiten, die die Bürger haben, wirksam und unübersehbar von ihrem Recht auf demokratische Meinungsäußerung und Mitwirkung Gebrauch zu machen. Es geht dabei darum, Druck auf die eigenen politischen Vertreter, die Abgeordneten der Parlamente, die Regierung aber auch die Organe der Rechtsprechung auszuüben und jenseits der kurzen Momente, in denen gewählt wird, politische Forderungen und Anliegen zu artikulieren. Das betrifft eben die politischen Prozesse, die das Volk, das sich die Verfassung gegeben hat, betreffen und die von den Organen, die das Volk via Verfassung dazu bestimmt hat, verhandelt und umgesetzt werden sollen.

    Keineswegs ist die Versammlungsfreiheit hingegen dazu da, dass Personen, die nicht zu diesem Staatsvolk gehören, im Schutze dieser Verfassung Forderungen artikulieren können, die sich an ausländische Regierungen und politische Kräfte jenseits des Wirkungsbereichs des Grundgesetzes richten.

    Natürlich können Bürger der Bundesrepublik also Demonstrationen durchführen, die sich mit den Palästinensern im Gaza-Streifen solidarisieren und die Israel kritisieren, etwa um zu verlangen, dass die deutsche Regierung mehr für die Palästinenser tut und gegenüber der israelischen Regierung kritisch auftritt. Da muss alles möglich sein, was im Rahmen der Meinungsfreiheit erlaubt ist. Hingegen müssen Ausländer damit rechnen, dass ihnen dieses Recht verwehrt wird oder dass zumindest weit engere Grenzen gezogen werden.

    „Rassismus!“

    Mir ist, als ich bei Facebook in diese Richtung argumentiert habe, sogleich Rassismus vorgeworfen worden – insbesondere wohl deshalb, weil ich aus der Tatsache, dass da auf Arabisch skandiert wurde, die Vermutung abgeleitet habe, dass diejenigen, die sich da versammelt haben, womöglich nicht alle deutsche Staatsbürger seien, für die das Grundgesetz die Versammlungsfreiheit garantiert. Meines Erachtens würde die Tatsache, dass die Demonstrationssprache weitgehend Arabisch ist, zumindest erlauben, das zu prüfen. Das gälte spätestens dann, wenn es aus den Versammlungen heraus zu gewaltsamen oder Gewalt provozierenden Aktionen kommt oder wenn man vermuten muss, dass die Forderungen der Demonstranten mit deutschem Recht und deutscher Staatsräson nicht vereinbar sind.

    Genau genommen kann das aber dahingestellt bleiben, wenn man bedenkt, dass das Versammlungsrecht eben ein Mittel der demokratischen Teilhabe der Staatsbürger am politischen Willensbildungsprozess des Demos, des deutschen Volkes als des Souveräns, sind. Demonstrationen sind dazu da, dass Teile des Volks sich als Gruppe im politischen Meinungsstreit des Landes konstituieren, sie richten sich sodann an andere Bürger dieses Landes, an die, die zufällig vorbeikommen, über die Medien an die, die Interesse am politischen Geschehen in diesem Land haben, sodann an die Akteure in der politischen Sphäre, an Abgeordnete und Regierung. Das gilt für Pegida genauso wie für Fridays for Future, für Demos gegen Rechts genauso wie für Corona-Spaziergänger. Die Sprache all dieser politischen Streit- und Aushandlungsprozesse ist Deutsch.

    Deutsch als Versammlungssprache

    Insofern kann man verlangen, dass auf den Demonstrationen, soweit skandiert wird, Sprechchöre entstehen, Reden gehalten werden, deutsch gesprochen wird, oder eine Sprache, von der man annehmen kann, dass sie den politisch interessierten und involvierten Menschen hinreichend verständlich ist. Insbesondere muss ein interessierter Beobachter in der Lage sein, die Forderungen zu verstehen, damit er sie einer Prüfung unterziehen kann. Das wäre vielleicht noch beim Englischen der Fall, ist es aber nicht beim Arabischen.

    Gerade weil die Versammlungsfreiheit ein so wichtiges Element des demokratischen Prozesses ist und gerade weil es in der derzeitigen Formulierung des Grundgesetzes und der EMRK bereits so gefährdet ist, sollte es vor Missbrauch durch Leute geschützt werden, die unter ihrem Schutz nicht zum demokratischen Diskurs dieses Landes beitragen wollen, sondern die Konflikte in anderen Weltregionen im Schutz des Grundgesetzes anheizen wollen. Die Alternative wäre nämlich die weitere Einschränkung dieser Freiheit für alle. Das muss unbedingt verhindert werden.

    Anmerkung: Eine detaillierte Diskussion der Rechtslage habe ich zwei Tage nach Erscheinen dieser Kolumne nachgereicht.